Artigo “A conversão das rendas do petróleo em legado fiscal duradouro”, assinado por nosso sócio e professor Edvaldo Nilo de Almeida, publicado no Blog do Fausto, no Estadão.
O debate sobre a responsabilidade fiscal no federalismo brasileiro ganha contornos dramáticos quando confrontado com a gestão de recursos naturais não renováveis. Durante décadas, a disciplina orçamentária de estados e municípios beneficiários de expressivas compensações financeiras pela exploração de petróleo e gás natural operou sob a ótica imediatista do fluxo de caixa presente. Essas receitas, consubstanciadas principalmente em royalties e participações especiais, foram historicamente canalizadas para despesas correntes imediatas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, materializada na Lei Complementar 101 de 2000, dialoga com vedações infraconstitucionais expressas quanto à aplicação dessas receitas no pagamento de pessoal permanente e no serviço da dívida pública, nos termos do art. 8º da Lei 7990/1989 e do art. 26 da Lei 9478/1997.
Contudo, essa moldura normativa revelou-se insuficiente para conter a armadilha da volatilidade orçamentária e da dependência crônica. A prática administrativa contornou essas restrições normativas ao transmutar recursos extraordinários em contratos massivos de mão de obra terceirizada, inchaço do quadro comissionado, verbas remuneratórias transversais, parcerias conveniais precárias com o terceiro setor, propaganda oficial desmedida, festividades de mero apelo popular, dispêndios sistemáticos com aluguéis imobiliários e de frotas, diárias sem finalidade pública estrita e repasses sem prestação de contas regular, consolidando despesas correntes rígidas sem sustentabilidade fiscal no tempo.
Com a incorporação do artigo 163-A à Constituição/88, introduzido pela Emenda Constitucional 109/2021, e o posterior delineamento do regime fiscal trazido pela Lei Complementar 200/2023, o ordenamento jurídico positivou o dever de sustentabilidade intertemporal da dívida e das contas públicas. No âmbito das rendas do setor de óleo e gás, essa exigência traduz-se em um imperativo categórico da boa governança financeira. Receitas atípicas, finitas e extraordinárias não podem financiar a ampliação estrutural do custeio ordinário dos entes federados.
A miopia orçamentária e a Escola da Escolha Pública
A propensão crônica dos governos locais ao consumo acelerado das receitas extraordinárias encontra sua mais refinada explicação na Teoria da Escolha Pública. Em trabalhos seminais como The Calculus of Consent, lançado em 1962 por James Buchanan e Gordon Tullock, e Public Finance in Democratic Process, publicado em 1967 por Buchanan, demonstra-se que os agentes políticos atuam como tomadores de decisão racionais inseridos em mandatos de ciclos eleitorais curtos de quatro anos. Essa dinâmica incentiva a maximização imediata da entrega de obras de visibilidade rápida e benesses correntes, postergando a conta da exaustão do recurso natural e da ressaca fiscal para administrações e gerações futuras.
Na literatura da economia dos recursos naturais, esse padrão associa-se aos conhecidos fenômenos da doença holandesa e da maldição dos recursos. A bonança de receitas transitórias valoriza artificialmente a economia local, infla a folha indireta de pagamentos, encarece os custos da estrutura administrativa municipal e desestimula a diversificação da base produtiva e tributária própria.
Quando o ciclo de preços internacionais das commodities sofre reversões abruptas ou a curva de extração atinge seu declínio geológico, dinâmica descrita pela clássica regra de esgotamento formulada por Harold Hotelling, o ente federativo depara-se com um quadro de rigidez orçamentária absoluta. Despesas continuadas inflexíveis confrontam-se repentinamente com receitas voláteis em colapso. O resultado histórico tem sido a insolvência fiscal crônica, o atraso sistemático de salários e a degradação súbita dos serviços públicos mais essenciais à população.
Constituição Financeira e o vetor da justiça intergeracional
A reversão desse ciclo autofágico exige o resgate da Teoria da Constituição Financeira. O sistema financeiro constitucional impõe que a apropriação e a aplicação das rendas originárias e das compensações financeiras guardem estrita consonância com os objetivos fundamentais da República insculpidos no artigo 3º da Carta Magna, com destaque para a redução das desigualdades regionais e a promoção do desenvolvimento nacional equilibrado e sustentável.
O princípio da responsabilidade orçamentária transcende a mera paridade formal entre receitas e despesas em base anual. A ordem jurídica financeira deve operar como anteparo à fragilidade das contas públicas, evitando que a abundância transitória produza uma falsa sensação de solvência e precipite a paralisia do aparato estatal no momento em que as receitas extraordinárias minguarem.
Sob essa perspectiva, a justiça intergeracional firma-se como cânone reitor da ordem financeira aplicável aos recursos naturais. O hidrocarboneto explorado no presente constitui riqueza pública esgotável cuja titularidade transcende o ciclo político atual e alcança a posteridade. Dissipar esse ativo não renovável em custeio ordinário e consumo efêmero, sem a contrapartida de investimentos estruturantes ou reserva soberana de valor, representa evidente dilapidação do patrimônio que por direito pertence às próximas gerações.
Nesse cenário, as diretrizes da OCDE sistematizadas nos Principles of Budgetary Governance de 2014 recomendam formalmente o desacoplamento entre receitas voláteis e os gastos correntes da administração pública. A constituição de fundos de estabilização e poupança intergeracional opera como um mecanismo de autocontenção institucional. No plano internacional, a referência da Noruega com o seu Government Pension Fund Global evidencia a eficácia do isolamento da renda do petróleo para fins de estabilização macroeconômica.
No Brasil, experiências exitosas em municípios e estados produtores, a exemplo dos fundos soberanos instituídos em Maricá, Niterói, Ilhabela e pelo Estado do Espírito Santo, demonstram a viabilidade prática e jurídica do modelo. Ao institucionalizarem a retenção obrigatória de parcelas do excedente das receitas extraordinárias em carteiras de investimentos de longo prazo, esses entes asseguram não apenas um colchão de liquidez contra crises severas de arrecadação, mas também um fluxo perpétuo de rendimentos de capital para o momento posterior à inevitável desativação das jazidas.
Governança, blindagem patrimonial e controle externo
A criação de um fundo soberano subnacional não pode reduzir-se à abertura burocrática de uma conta bancária segregada e sujeita ao arbítrio de contingências políticas momentâneas. O desenho normativo desses instrumentos exige uma robusta engenharia jurídica de sustentação. Devem ser estabelecidas regras rígidas para aportes automáticos de frações das receitas extraordinárias, além de critérios estritamente restritivos para eventuais resgates, admitidos apenas em hipóteses de calamidade pública formal ou frustração severa de arrecadação.
A governança desse patrimônio soberano requer conselhos deliberativos e comitês de alocação integrados por profissionais qualificados, com mandatos estáveis que blindem as decisões contra interferências político-partidárias, além de segregação mandatória de competências e custódia segregada em instituições oficiais. O desenho normativo deve consagrar a intangibilidade absoluta do capital principal, facultando ao ente público tão somente o aproveitamento dos ganhos reais gerados pelo portfólio. A transparência do mecanismo completa-se com auditorias independentes e com a internalização dos Princípios de Santiago, código internacional de conduta desenhado pelo Fórum Internacional de Fundos Soberanos e pelo Fundo Monetário Internacional para exigir governança prudencial, divulgação periódica de resultados patrimoniais e decisões de alocação fundadas estritamente na maximização segura da rentabilidade econômica de longo prazo.
Essa blindagem encontra respaldo decisivo na atuação do controle externo. Os Tribunais de Contas vêm consolidando jurisprudência técnica no sentido de que a gestão de receitas extraordinárias e transitórias exige instrumentos formais de governança fiscal plurianual e matriz preventiva de riscos orçamentários. O controle contábil tem assentado que compensações atípicas jamais podem lastrear compromissos continuados de custeio. Essa postura alinha-se à jurisprudência estrutural dos tribunais superiores, confirmando que a perenidade orçamentária, a previsibilidade dos fluxos de caixa e a vedação ao retrocesso fiscal constituem garantias estruturantes da higidez republicana.
O legado do desenvolvimento sustentável
A sobrevivência financeira de estados e municípios produtores não pode permanecer refém da loteria geológica e da volatilidade dos mercados globais de energia. A institucionalização de fundos soberanos subnacionais, munidos de governança estrita e regras de retenção mandatória, representa o mais alto estágio de maturidade institucional e federativa que um ente público pode alcançar.
Ao converter uma riqueza mineral esgotável em fundos de estabilização, em capital financeiro perene e no financiamento qualificado de infraestrutura, transição energética e capacitação educacional, o gestor atende plenamente ao comando do artigo 163-A da Carta Constitucional e à sistemática das Leis Complementares 101/00 e 200/23. A Constituição Financeira não proíbe o desfrute da riqueza natural do subsolo, mas impõe o dever irrenunciável de garantir que a bonança presente não se converta no colapso e na miséria fiscal do amanhã.
